§ 3. Акты прокурорского надзора и порядок реагирования оперативных подразделений при их получении
В Законе о прокуратуре
термин «акт прокурорского надзора (реагирования)» не употребляется. Что же
касается теории и практики прокурорского надзора за оперативно-розыскной
деятельностью, то чаще всего под ним понимается правовой акт прокурора,
направленный должностному лицу по поводу нарушения закона с требованием принять
определенные меры. Таким образом, акт
прокурорского надзора — это, во-первых, акт индивидуального действия,
адресованный конкретному должностному лицу полиции или органу (подразделению),
во-вторых, вынесен прокурором в связи выявленным им нарушением закона,
в-третьих, содержит требования по устранению выявленных нарушений
закона.
В числе актов
прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью можно назвать
протест, представление, постановление и предостережение. В последние годы
прокуроры стали активно использовать такое средство воздействия, как требование.
Протест прокурора. Порядок принесения протеста регламентирован ст. 23 Закона о прокуратуре, в соответствие с
которой прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону
правовой акт в орган или должностному лицу, издавших этот акт, либо в
вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в
порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Под правовыми актами
следует понимать нормативные и ненормативные правовые акты. Прокурор может
опротестовать как нормативный, так и ненормативный правовой
акт.
Протест по правовым
актам оперативно-розыскной деятельности может быть принесен только
уполномоченным прокурором (заместителем прокурора). Помощник прокурора не
обладает правом принесения протестов, хотя по сложившейся практике данные
должностные лица осуществляют надзор за оперативно-розыскной деятельностью и
готовят тексты протестов.
При надзоре за ОРД
прокурор может выбрать альтернативный вариант принесения протеста: должностному
лицу (в орган полиции), вышестоящему должностному лицу (вышестоящий орган) либо
обратиться в суд. Это право остается за прокурором. Досудебный протест не
является обязательным условием последующего обращения прокурора в суд. Практика
показывает, что чаще всего прокурор приносит протест в орган полиции (отдел,
управление), принявший правовой акт, например, постановление о проведении
оперативно-розыскного мероприятия или заведении дела оперативного учета. Если
протест прокурора не удовлетворяется, то чаще всего прокуроры направляют в тот
же орган повторные протесты или письма с требованием удовлетворить протест. Что
касается обращения прокурора в суд, то такая практика не носит распространенного
характера. Это объясняется тем, что прокуроры предпочитают методы
административного давления на органы полиции.
Протест подлежит
обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его
поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного
устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок
рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно
сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть
отозван принесшим его лицом. Нужно заметить, что протест не обладает абсолютной
юридической силой. Он не отменяет и не приостанавливает действия
опротестованного правового акта. Закон лишь требует рассмотреть протест не
позднее десяти дней. В течение этого времени письменно сообщается прокурору о
результатах рассмотрения протеста. Если требования, содержащиеся в протесте, не
удовлетворяются, то прокурору направляется мотивированный ответ.
Что касается отзыва
прокурором протеста, то здесь нужно учитывать
следующее:
1) протест может
быть отозван только до его рассмотрения;
2) закон допускает
отзыв протеста исключительно прокурором, принесшим его (вышестоящий прокурор не
может отозвать протест нижестоящего);
3) ввиду того, что
отзыв протеста считается серьезным просчетом в работе прокурора, отзывы
протестов крайне редки.
Часто в протестах
содержится требование привлечения сотрудников оперативных подразделений полиции
к дисциплинарной ответственности за допущенные, по мнению прокурора, нарушения.
Такое требование в протестах представляется неуместным. Дело в том, что
назначение протеста как акта прокурорского реагирования на нарушение закона
состоит в опротестовании и последующей отмене противоречащего Конституции РФ и
закону правового акта. Что же касается привлечения оперативных сотрудников к
дисциплинарной ответственности, то это лежит вне юрисдикции
протеста.
Представление
прокурора. Статья
24 Закона о прокуратуре закрепляет порядок направления
прокурором представления. Согласно части 1 данной статьи представление об
устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или
должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит
безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления
должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона,
причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть
сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления
коллегиальным органом прокурору сообщается о дне
заседания.
Представление, как и протест, не обладает абсолютной
правовой силой. Закон говорит лишь о безотлагательном рассмотрении и принятии в
течение месяца мер по устранению допущенных нарушений закона. Если руководитель
полиции или иное должностное лицо, которому направлено представление, сочтет
изложенные в нем требования чрезмерными или незаконными, то он об этом должен
письменно сообщить прокурору.
Постановление
прокурора. Статья 25
Закона о прокуратуре гласит, что прокурор, исходя из характера
нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о
возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление
прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит
рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок,
установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в
письменной форме.
Иногда прокуроры пытаются привлечь сотрудников
оперативных подразделений либо руководителей полиции к административной
ответственности по ст.
17.7 (невыполнение законных требований прокурора, следователя,
дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об
административном правонарушении) КоАП РФ за отказ от выполнения или промедление
с выполнением требований прокурора, содержащихся в протестах и представлениях.
Такое постановление для рассмотрения дела направляется в соответствии со ст. 23.1. КоАП РФ мировому судье. Подобная
ситуация является типичной, однако судебная практика в этой части весьма
противоречива.
Более взвешенной и формирующей
общий подход к возможности вынесения прокурором постановлений о привлечении
должностных лиц правоохранительных органов к административной ответственности по
ст. 17.7. КоАП РФ является правовая позиция Верховного Суда Российской
Федерации, изложенная в постановлении от 26 октября
2005 г. № 25‑Ад05‑4. Относительно ситуации с попыткой
привлечения прокурором к административной ответственности следователя, не
выполнившего его указания по уголовному делу, Верховный Суд Российской Федерации
высказал следующие суждения: «В силу ст. ст. 1, 30
Закона о прокуратуре надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
представляет собой самостоятельный вид прокурорского надзора, а полномочия
прокурора при осуществлении данного надзора устанавливаются
уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими
федеральными законами, регулирующими соответствующие виды
деятельности.
Таким образом, взаимоотношения между следователем и
прокурором при осуществлении такого надзора регулируются отдельными специально
предусмотренными нормами законодательства Российской Федерации, а не положениями
КоАП РФ. Поэтому следователь, проводивший расследование по уголовному делу и не
выполнивший письменных указаний прокурора по данному уголовному делу, не может
быть привлечен к административной ответственности по ст. 17.7. КоАП РФ».
Полагаем, изложенную правовую позицию необходимо распространять и на оценку действий должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В частности, не могут быть признаны законными постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении по ст. 17.7. КоАП РФ в отношении сотрудников оперативных подразделений, отказавшихся выполнять требования прокурора, например, об отмене постановлений о заведении дел оперативного учета, проведении оперативно-розыскных мероприятий и т. п.