§ 2. Порядок представления прокурору оперативно-служебных документов и процедура прокурорской проверки
Полномочия прокурора по
надзору за оперативно-розыскной деятельностью полиции определены Законом о
прокуратуре, Законом об ОРД и другими нормативными актами. Полномочия прокурора
при надзоре за оперативно-розыскной деятельностью в части прав, обязанностей и
средств прокурорского реагирования не отличаются от полномочий по надзору за
исполнением законов. Если и можно говорить об особенностях должностных
полномочий, то их нужно рассматривать в контексте условий надзорной
деятельности, связанной с секретностью и негласностью ОРД. Таким образом, при
надзоре за ОРД прокурор обладает теми же полномочиями, что и при надзоре за
исполнением законом, с учетом специфики, обусловленной необходимостью сохранения
государственной тайны.
Согласно положениям ст.
22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций
вправе:
— при предъявлении
служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения
органов полиции, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение
законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах
нарушения закона;
— требовать от
руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов,
материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения
возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры
материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или
подведомственных им организаций;
— вызывать
должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений
законов;
— по основаниям,
установленным законом, возбуждать производство об административном
правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной
установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения
закона;
— освобождать своим постановлением лиц,
незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений
несудебных органов;
— опротестовывать
противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с
требованием о признании таких актов
недействительными;
— вносить
представление об устранении нарушений закона.
В соответствии с
законом должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора
или его заместителя о проведении проверок и ревизий
незамедлительно.
Перечисленные
полномочия, во-первых, не носят абсолютного характера и нуждаются в объяснении,
во-вторых, представленный в Законе о прокуратуре перечень не является
исчерпывающим и может быть дополнен (хотя и с оговорками) полномочиями
прокуроров, закрепленными другими законами (например, ГПК РФ в части обжалования
постановлений суда о проведении ОРМ).
Поясним первое
замечание. Действительно, прокурор вправе иметь доступ к документам и
материалам, необходимым для осуществления прокурорского надзора за
оперативно-розыскной деятельностью. Однако ему предоставляются лишь те
документы, которые отражают сведения, входящие в предмет прокурорского надзора.
Оперативно-служебные документы предъявляются по правилам, которые установлены
для работы со сведениями, содержащими государственную тайну. Прокурор не
уполномочен проводить выемку, принудительное изъятие или поисковые действия в
служебных помещениях органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Например, он не может требовать, чтобы сотрудник оперативного подразделения
открыл сейф или шкаф и представил хранящиеся там документы для
осмотра.
Согласно ст. 21 Закона
об ОРД по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные
документы, включающие в себя:
— дела
оперативного учета;
— материалы о
проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием
оперативно-технических средств;
— учетно-регистрационную документацию;
— ведомственные
нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения
оперативно-розыскных мероприятий.
Анализ законодательства
показывает, что применительно к надзору за оперативно-розыскной деятельностью
перечень оперативно-служебных документов, представляемых прокурору, носит
исчерпывающий характер.
Сведения о лицах,
внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах,
оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются
соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за
исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3
ст. 21 Закона об ОРД). По смыслу закона, если подобные сведения содержатся в
документах представленного перечня, то они прокурору предоставляются с учетом
требования ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД.
Однако, как мы уже
отмечали, прокурору предоставляются лишь те документы, которые отражают
сведения, входящие в предмет прокурорского надзора. Казалось бы, именно они
имеют правовое значение, важны для прокурора и должны им изучаться. Но
делопроизводство в сфере оперативно-розыскной деятельности построено таким
образом, что подобные документы концентрируются в делах вместе с теми, которые
содержат сведения, не входящие в предмет надзора. Прежде всего, речь идет о
делах оперативного учета, которые заводятся в целях собирания и систематизации
сведений, проверки и оценки результатов оперативно-розыскной деятельности, а
также принятия на их основе соответствующих решений органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность (ст. 10 Закона об
ОРД). В них документально фиксируются в том числе сведения, не
входящие в предмет прокурорского надзора. Это планы, отчеты, справки, сводки и
т. п. Более того, часто путем анализа дел оперативного учета можно установить
сведения о лицах, оказывающих в соответствии со ст. 17
Закона об ОРД содействие оперативным подразделениям полиции.
В настоящее время вопрос разделения информационных массивов на подлежащих и
не подлежащих представлению прокурору решен путем формирования вторых частей дел
оперативного учета, в которых концентрируются материалы, отражающие организацию,
тактику и методику, а также результаты ОРД.
При представлении
оперативно-служебных документов прокурору необходимо руководствоваться
нормативными правовыми актами, регламентирующими охрану государственной тайны и
работу с документами особой важности, совершенно секретными и
секретными.
Надзор за исполнением
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требований Закона
об ОРД возлагается на Генерального прокурора Российской Федерации и
уполномоченных им прокуроров, которыми являются прокуроры субъектов Российской
Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры,
прокуроры городов, округов и районов, другие территориальные, военные и иные
специализированные прокуроры, а также выделенные для этой цели приказами
прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченные прокуроры, а в
Генеральной прокуратуре Российской Федерации — заместители Генерального
прокурора Российской Федерации, Главный военный прокурор и его заместители,
начальники главных управлений, управлений и отделов и их заместители (старшие
помощники и помощники), старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в
соответствии с их функциональными обязанностями.
Руководители прокуратур
должны обеспечить наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых
возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной
деятельности, оформленного в установленном порядке допуска к секретным,
совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности. Уполномоченные
прокуроры должны иметь для работы с документами надлежаще оформленный
допуск.
Перечень уполномоченных
прокуроров руководители прокуратур обязаны своевременно доводить до
соответствующих органов внутренних дел, а также направлять его в вышестоящую
прокуратуру.
К надзорной проверке
допускаются только те прокуроры, которые указаны в перечне, и только им могут
предоставляться соответствующие оперативно-служебные
документы.
Особо следует обратить
внимание на то, что при представлении оперативно-служебных документов прокурору
необходимо соблюдать законодательство в сфере охраны государственной тайны.
Несоблюдение режима секретности ведет к привлечению к дисциплинарной или
уголовной ответственности сотрудников оперативных подразделений и руководителей
полиции. Здесь необходимо проявлять принципиальность и учитывать, что на
прокуроров полностью распространяются требования Закона о
государственной тайне, часть 2 ст. 32 которого гласит, что
доступ лиц, осуществляющих прокурорский надзор, к сведениям, составляющим
государственную тайну, осуществляется в соответствии со ст. 25 данного закона. Согласно ст.
25 Закона о государственной тайне порядок доступа должностного лица или
гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, устанавливается
нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской
Федерации.
Руководители полиции
несут персональную ответственность за создание таких условий, при которых
прокурор знакомится только с теми сведениями, составляющими государственную
тайну, и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных
(функциональных) обязанностей.
Главным нормативным
документом Правительства Российской Федерации, изданным во исполнение ч. 1 ст.
25 Закона о государственной тайне, выступает Инструкция о
порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной
тайне, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 6
февраля 2010 г. № 63. Она определяет следующий порядок
доступа должностных лиц, в том числе прокуроров, к документам, содержащим
государственную тайну.
1. Уполномоченный
прокурор допускается к сведениям, составляющим государственную тайну, после
предъявления ими предписания на выполнение задания, документов, удостоверяющих личность, и справок о
допуске по соответствующей форме.
2. Предписание на
выполнение задания подписывается руководителем прокуратуры, заверяется печатью и
регистрируется в журнале учета выдачи предписаний на выполнение заданий. В
предписании на выполнение задания указывается основание для командирования и
надзорной проверки. Предписание на выполнение задания выдается для посещения
только одной организации.
3. Прокурор может
иметь доступ в присутствии работников принимающей организации, ответственных за
прием командированных лиц, только к тем сведениям, составляющим государственную
тайну, которые ему необходимы для выполнения задания, указанного в предписании
на выполнение задания.
Доступ прокуроров к
сведениям, составляющим государственную тайну, осуществляется по письменному
разрешению руководителя принимающей организации. Разрешение оформляется на
предписании на выполнение задания с указанием конкретных носителей сведений,
составляющих государственную тайну, с которыми можно его
ознакомить.
4. Предписание на выполнение задания и справка о допуске по соответствующей форме регистрируются в журнале учета командированных. После регистрации справка о допуске по соответствующей форме остается в режимно-секретном подразделении принимающей организации, а предписание на выполнение задания с отметкой о форме допуска командированного гражданина передается принимающему его должностному лицу. Указанное должностное лицо заполняет на оборотной стороне предписания на выполнение задания справку, после чего данное предписание передается в режимно-секретное подразделение принимающей организации, где хранится в отдельном деле не менее 5 лет. Справка о допуске по соответствующей форме возвращается прокурору для сдачи в выдавшее ее режимно-секретное подразделение. На обороте справки о допуске по соответствующей форме делается запись с указанием степени секретности сведений, с которыми ознакомился командированный гражданин, и даты ознакомления, которая заверяется подписью руководителя режимно-секретного подразделения принимающей организации и печатью этой организации.