В Законе о прокуратуре термин «акт прокурорского надзора (реагирования)» не употребляется. Что же касается теории и практики прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, то чаще всего под ним понимается правовой акт прокурора, направленный должностному лицу по поводу нарушения закона с требованием принять определенные меры. Таким образом, акт прокурорского надзора — это акт индивидуального действия, который, во-первых, адресован конкретному должностному лицу полиции или органу (подразделению), во-вторых, вынесен прокурором в связи с выявленным им нарушением закона, в-третьих, содержит требования по устранению выявленных нарушений закона.

К актам прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью относятся протест, представление, постановление.

Протест прокурора. Порядок принесения протеста урегулирован ст. 23 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Под правовыми актами следует понимать нормативные и ненормативные правовые акты. Прокурор может опротестовать как нормативный, так и ненормативный правовой акт.

Протест по правовым актам оперативно-розыскной деятельности может быть принесен только уполномоченным прокурором (заместителем прокурора). Помощник прокурора не обладает правом принесения протестов, хотя фактически данные должностные лица осуществляют надзор за оперативно-розыскной деятельностью и готовят тексты протестов.

При надзоре за ОРД прокурор может выбрать альтернативный вариант принесения протеста: должностному лицу (в орган полиции), вышестоящему должностному лицу (вышестоящий орган) либо обратиться в суд. Это право остается за прокурором. Досудебный протест не является обязательным условием последующего обращения прокурора в суд. Чаще всего прокурор приносит протест в орган полиции (отдел, управление), принявший правовой акт, например, постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия или заведении дела оперативного учета. Если протест прокурора не удовлетворяется, то, как правило, прокуроры направляют в тот же орган повторные протесты или письма с требованием удовлетворить протест. Что касается обращения прокурора в суд, то такая практика не носит распространенного характера. Это объясняется тем, что прокуроры предпочитают методы административного давления на органы полиции.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Нужно заметить, что протест не обладает абсолютной юридической силой. Он не отменяет и не приостанавливает действия опротестованного правового акта. Закон лишь требует рассмотреть протест не позднее десяти дней. В течение этого времени письменно сообщается прокурору о результатах рассмотрения протеста. Если требования, содержащиеся в протесте, не удовлетворяются, то прокурору направляется мотивированный ответ.

Что касается отзыва прокурором протеста, то здесь нужно учитывать следующее:

1) протест может быть отозван только до его рассмотрения;

2) закон допускает отзыв протеста исключительно прокурором, принесшим его (вышестоящий прокурор не может отозвать протест нижестоящего);

3) ввиду того что отзыв протеста считается серьезным просчетом в работе прокурора, это происходит крайне редко.

Часто в протестах содержится требование привлечения сотрудников оперативных подразделений полиции к дисциплинарной ответственности за допущенные, по мнению прокурора, нарушения. Такое требование в протестах представляется неуместным. Дело в том, что назначение протеста как акта прокурорского реагирования на нарушение закона состоит в опротестовании и последующей отмене противоречащего Конституции РФ и закону правового акта. Привлечение оперативных сотрудников к дисциплинарной ответственности лежит вне юрисдикции протеста.

Представление прокурора. Статья 24 Закона о прокуратуре закрепляет порядок направления прокурором представления. Согласно ч. 1 данной статьи представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Представление, как и протест, не обладает абсолютной правовой силой. Закон говорит лишь о безотлагательном рассмотрении и принятии в течение месяца мер по устранению допущенных нарушений закона. Если руководитель полиции или иное должностное лицо, которому направлено представление, сочтет изложенные в нем требования чрезмерными или незаконными, то он об этом должен письменно сообщить прокурору.

Постановление прокурора. Статья 25 Закона о прокуратуре гласит, что прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Иногда прокуроры пытаются привлечь сотрудников оперативных подразделений либо руководителей полиции к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ (Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении) за отказ от выполнения или промедление с выполнением требований прокурора, содержащихся в протестах и представлениях. Такое постановление для рассмотрения дела направляется в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ мировому судье. Подобная ситуация является типичной, однако судебная практика в этой части весьма противоречива.

Более взвешенной и формирующей общий подход к возможности вынесения прокурором постановлений о привлечении должностных лиц правоохранительных органов к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ является правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении от 26 октября 2005 г. № 25-Ад05-4. Относительно ситуации с попыткой привлечения прокурором к административной ответственности следователя, не выполнившего его указания по уголовному делу, Верховный Суд Российской Федерации высказал следующие суждения: «В силу статей 1, 30 Федерального закона „О прокуратуре в Российской Федерации“ надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, представляет собой самостоятельный вид прокурорского надзора, а полномочия прокурора при осуществлении данного надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, регулирующими соответствующие виды деятельности.

Таким образом, взаимоотношения между следователем и прокурором при осуществлении такого надзора регулируются отдельными специально предусмотренными нормами законодательства Российской Федерации, а не положениями КоАП РФ. Поэтому следователь, проводивший расследование по уголовному делу и не выполнивший письменных указаний прокурора по данному уголовному делу, не может быть привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ».

Полагаем, изложенную правовую позицию необходимо распространять и на оценку действий должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В частности, не могут быть признаны законными постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ в отношении сотрудников оперативных подразделений, отказавшихся выполнять требования прокурора, например, об отмене постановлений о заведении дел оперативного учета, проведении оперативно-розыскных мероприятий и т. п.