Конституционный контроль — это особый вид правоохранительной деятельности, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов Конституции РФ. В Российской Федерации конституционный контроль возложен на специальный судебный орган — Конституционный Суд РФ, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием к рассмотрению жалобы является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ оспариваемый нормативный акт. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле. Жалоба граждан на нарушение законом конституционных прав и свобод признается допустимой при соблюдении трех основных условий: закон затрагивает конституционные права и свободы, имеется документальное подтверждение применения закона в конкретном деле и рассмотрение дела должно быть завершено в суде.

В случае несоответствия жалобы критериям допустимости Конституционный Суд РФ принимает решение в виде определения об отказе в принятии ее к рассмотрению, которые в судебной практике называются отказными определениями. Если жалоба соответствует установленным требованиям, то принимается решение о принятии ее к рассмотрению в заседании Конституционного Суда РФ с проведением публичного слушания дела. По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ принимает решение в виде постановления, в котором оспариваемая норма признается не соответствующей либо соответствующей Конституции РФ. В случае признания нормы неконституционной она утрачивает силу и больше применяться не может, а дела заявителей подлежат пересмотру. В случае же признания нормы конституционной она сохраняет свою силу, но должна применяться всеми субъектами права только в том истолковании, которое определил Конституционный Суд РФ. Правоприменительные решения по делам заявителей, основанные на истолковании нормы, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ, также подлежат пересмотру.

Конституционный контроль распространяется на все отрасли права, а потому и на все отношения, регулируемые законодательством, поскольку по жалобам граждан могут проверяться любые законы. При этом конституционный контроль для правоотношений в сфере ОРД имеет особое значение в силу ряда причин. Во-первых, этот вид правоохранительной деятельности осуществляется преимущественно негласными средствами и методами, а потому возможности других видов контроля за ней ограничены. Во-вторых, Закон об ОРД, являясь лаконичным по содержанию, лишь в общих чертах регулирует правоотношения в сфере ОРД, а потому допускает широкую дискрецию в истолковании и применении его норм. Конституционный же контроль позволяет ограничить усмотрение правоприменителей, устанавливая границы их возможного поведения. В-третьих, конституционный контроль в сфере ОРД позволяет выявить системные проблемы, связанные с неправильным толкованием норм Закона об ОРД, и таким образом дает своего рода «сигнал» о необходимости корректировки правоприменительной практики.

Анализ судебной статистики показывает, что интенсивность конституционного контроля за ОРД все более возрастает. Если за первое пятилетие действия Закона об ОРД (с 1995 г. по 2000 г.) было принято всего семь решений по жалобам граждан на его нормы, то к середине 2015 г. Конституционным Судом РФ было вынесено уже более 160 решений по такого рода жалобам. Это уже достаточно серьезный массив судебной практики, анализ которого позволяет обнаружить недостатки как самого закона, так и практики его применения.

Обращает на себя внимание, что подавляющее большинство жалоб вызывает сложившаяся практика применения норм Закона об ОРД, регламентирующих проведение ОРМ, их основания, условия и использование их результатов в процессе доказывания. Каждая четвертая из числа поступающих в Конституционный Суд РФ жалоб на нормы Закона об ОРД связана с действиями правоохранительных органов по пресечению незаконного оборота наркотиков путем проведения проверочной закупки, каждая пятая — с прослушиванием телефонных переговоров, каждая седьмая — с действиями по раскрытию коррупционных преступлений.

К числу наиболее распространенных поводов для обращений в Конституционный Суд РФ относятся нарушение права на неприкосновенность частной жизни в процессе применения специальных технических средств, аудио- и видеозаписи (21%), нарушение запрета на провокацию преступлений при проведении проверочных закупок и оперативных экспериментов (17%), препятствование в реализации права на квалифицированную юридическую помощь (13%), отказы в предоставлении обвиняемым копий судебных решений на проведение ОРМ (11%), нарушение права на личную неприкосновенность при задержании и досмотре подозреваемых в процессе проведения ОРМ (10%), нарушение права на неприкосновенность жилища (9%) и нарушения некоторых других конституционных прав.

Конституционный контроль за ОРД осуществляется путем проверки конституционности норм Закона об ОРД и истолкования их смысла в системном единстве с конституционными принципами и массивом всего действующего законодательства. Осуществляя конституционный контроль законодательных норм по жалобам граждан, Конституционный Суд РФ не проверяет конкретные действия сотрудников оперативных подразделений правоохранительных органов в той или иной ситуации и не дает оценки правильности применения ими норм Закона об ОРД, поскольку это прерогатива судов общей юрисдикции и не входит в его компетенцию.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ, контролируя непосредственно содержание нормы, одновременно опосредованным путем контролирует и действия должностных лиц по ее применению. Для дела заявителя конституционный контроль носит ретроспективный характер, поскольку норма проверяется после ее применения. Однако придание норме конституционно-правового смысла в решении Конституционного Суда РФ гарантирует соблюдение прав личности и в будущем, поскольку обязывает должностных лиц применять норму таким образом, чтобы были обеспечены права граждан. При этом конституционно-правовое истолкование нормы в перспективе подлежит обязательному применению в отношении неограниченного круга лиц, в связи с чем конституционный контроль, в отличие от обычного судебного контроля за законностью деятельности должностных лиц, не только носит ретроспективный характер для конкретных лиц, но и имеет предупредительное, перспективное значение для неопределенного круга граждан, могущих стать объектами оперативно-розыскных мероприятий.

В качестве примера непосредственного действия конституционного контроля выступает постановление Конституционного Суда РФ от 9 июня 2011 г. № 12-П, вынесенное по жалобе бывшего судьи районного суда, привлеченного к уголовной ответственности за получение взятки. Нарушение своих конституционных прав заявитель усмотрел в том, что оспоренные нормы позволили получить судебное разрешение на проведение ОРМ не по месту их проведения или месту нахождения ходатайствующего органа, как установлено в ст. 9 Закона об ОРД, а в суде другого субъекта Российской Федерации, т. е. с нарушением принципа территориальной подсудности. Проведенное на основании этого постановления оперативно-розыскное обследование служебного кабинета заявителя позволило обнаружить предмет взятки и привлечь его к уголовной ответственности.

Конституционный Суд РФ в своем итоговом решении признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции РФ, но при этом установил, что по их конституционно-правовому смыслу изменение территориальной подсудности допустимо при наличии к тому оснований лишь по решению Председателя Верховного Суда РФ или его заместителя, принятому по ходатайству органа, осуществляющего ОРД. Руководствуясь этой правовой позицией при рассмотрении уголовного дела в суде первой инстанции, председательствующий удовлетворил ходатайство подсудимого о признании недопустимыми доказательствами результатов ОРМ, проведенных на основании судебного решения, вынесенного с нарушением порядка изменения территориальной подсудности, установленного Конституционным Судом РФ. Таким образом, решение Конституционного Суда РФ непосредственно повлияло на исход рассмотрения уголовного дела, защитив тем самым право конкретного заявителя, гарантированное ст. 47 Конституции РФ, на рассмотрение его дела тем судом и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Кроме того, во исполнение данного решения Федеральным законом от 10 июля 2012 г. № 114-ФЗ были внесены дополнения в ст. 9 Закона об ОРД, установившие порядок изменения территориальной подсудности вопроса о даче разрешения на проведение ОРМ в отношении судьи.

К постановлениям Конституционного Суда РФ по своему значению и юридической силе наиболее близки определения с так называемым позитивным содержанием, которые принимаются в случаях, когда для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесения итогового решения в виде постановления, но при этом устанавливается конституционно-правовой смысл обжалуемых положений с учетом ранее выработанных и сохраняющих свою силу правовых позиций. В таких определениях, по сути, находит разрешение указанная в обращении конституционно-правовая проблема, а потому выявление конституционного смысла спорной нормы имеет такое же значение, как признание ее неконституционной, с точки зрения юридической силы выявленного Конституционным Судом РФ смысла.

Одним из наиболее показательных по объему правового материала и числу правовых позиций является определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-О, вынесенное по результатам публичных слушаний. Поводом для обращения в Конституционный Суд РФ послужило неправомерное заведение дела оперативного учета и проведение по нему ОРМ, ограничивающих права личности, в отношении журналистки, которая в своих публикациях резко критиковала действия руководства одного из региональных управлений внутренних дел. После возбуждения конституционного судопроизводства суды общей юрисдикции и органы прокуратуры пересмотрели ряд своих прежних решений по жалобам журналистки и удовлетворили часть ее требований, в том числе об ответственности должностных лиц. Таким образом, право заявительницы на судебную защиту было реализовано в результате всего лишь принятия Конституционным Судом РФ жалобы к рассмотрению.

Несмотря на то что указанным определением конституционное судопроизводство было прекращено, в нем были сформулированы правовые позиции, раскрывающие конституционно-правовой смысл ряда норм Закона об ОРД, в числе которых можно выделить следующие:

— сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию;

— Закон об ОРД не допускает сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни проверяемого лица, если это не связано с выявлением, предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, а также выявлением причастных к ним лиц;

— если сведения, на основании которых заведено дело оперативного учета, не подтвердились либо в ходе осуществления ОРМ обнаруживаются признаки не преступления, а иных видов правонарушений, то проводимые ОРМ и дело оперативного учета подлежат прекращению, что позволяет проверяемому лицу истребовать сведения о полученной о нем информации;

— если лицо, в отношении которого проводятся ОРМ по судебному решению, узнало об этом и полагает, что его права и законные интересы ущемлены, то оно имеет право на обжалование, в том числе и судебного решения.

Сформулированные в определении от 14 июля 1998 г. № 86-О правовые позиции многократно использовались как самим Конституционным Судом РФ для мотивировки принимаемых им решений по другим обращениям, так и судами общей юрисдикции при разрешении спорных вопросов о правильности толкования норм Закона об ОРД в правоприменительной практике.

Для уяснения механизма действия конституционного контроля за ОРД можно также привести пример решения по жалобе гражданина Б., основным доказательством обвинения которого в совершении убийства выступали результаты его опросов в условиях следственного изолятора без защитника и без разъяснения ему права отказаться от участия в таких действиях. В определении от 1 декабря 1999 г. № 211-О по данной жалобе Конституционный Суд РФ разъяснил, что нормы, регламентирующие проведение по поручению следователя опросов обвиняемых по уголовному делу, не подлежат применению без учета положений УПК РФ, закрепляющих гарантии прав этого участника судопроизводства, в том числе права на доступ к адвокату. Иными словами, Конституционный Суд РФ признал неправомерным результаты опросов, проведенных без участия адвоката. Принятие такого решения повлияло на результат рассмотрения дела заявителя, поскольку суд присяжных вынес вердикт о его невиновности в инкриминируемом преступлении.

Кроме того, сформулированная здесь правовая позиция получила развитие и конкретизацию в ряде других решений Конституционного Суда РФ (постановление от 27 июня 2000 г. № 11-П, определения от 9 июня 2005 г. № 327-О, от 20 декабря 2005 г. № 473-О, от 14 апреля 2007 г. № 342‑О-О и др.), из смысла которых вытекает, что отказ в предоставлении адвоката при проведении ОРМ допустим лишь в тех случаях, которые носят «безотлагательный и внезапный характер» и готовятся «в условиях секретности». При проведении же ОРМ, которые этим условиям не отвечают, на должностных лиц оперативно-розыскных служб налагается обязанность обеспечить реализацию права на квалифицированную юридическую помощь. Это требование получило закрепление в Законе о полиции, ст. 14 которого обязывает сотрудника полиции в каждом случае задержания разъяснять задержанному лицу его право на юридическую помощь, право на услуги переводчика, право на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержания, право на отказ от дачи объяснения. Таким образом, нарушение оперативными сотрудниками права на квалифицированную юридическую помощь при проведении гласных ОРМ может повлечь за собой признание их действий незаконными со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Весьма кардинально изменило правоприменительную практику определение Конституционного Суда РФ от 2 октября 2003 г. № 345-О, в котором был разрешен возникший спор о режиме получения оперативно-розыскными органами сведений от операторов связи о соединениях абонентов (детализации телефонных соединений). В этом решении были установлены пределы конституционного права на тайну телефонных переговоров и разъяснено, что информацией, составляющей охраняемую Конституцией РФ тайну телефонных переговоров, считаются любые сведения, передаваемые, сохраняемые и устанавливаемые с помощью телефонной аппаратуры, включая данные о входящих и исходящих сигналах соединения телефонных аппаратов конкретных пользователей связи. Как установил Конституционный Суд РФ, для доступа к указанным сведениям оперативно-розыскных органов необходимо получение судебного решения. Этим судебным решением по существу был восполнен законодательный пробел, поскольку Законом об ОРД условия наведения справок у операторов связи урегулированы не были. Сегодня эта правовая позиция воспринимается всеми правоприменителями как общеобязательное требование нормативного характера, несмотря на то что в тексте Закона об ОРД она до сих пор не закреплена.

Конституционный контроль за ОРД осуществляется также и в процессе вынесения Конституционным Судом РФ определений об отказе в принятии жалоб к рассмотрению в силу их несоответствия требованиям допустимости. Такие решения, получившие название простых отказных определений, как правило, не содержат нормативного начала и касаются лишь оценки применения закона в конкретной ситуации. В то же время некоторые подобного рода отказные определения содержат такую интерпретацию оспоренных положений Закона об ОРД, которая выходит за пределы рассмотренной ситуации, имеет нормативное значение и может распространяться на других субъектов права, находящихся в аналогичной ситуации. Иными словами, в простых отказных определениях также может быть сформулирована правовая позиция Конституционного Суда РФ, имеющая общеобязательный характер, которая позволяет разрешить спорные вопросы, связанные с обеспечением прав личности при проведении ОРМ.

К числу таковых можно отнести определения, в которых рассматривался вопрос о правомерности ограничения свободы при проведении ОРМ. Так, поводом одной из таких жалоб стало задержание заявителя и содержание его непродолжительное время в изолированном помещении органа внутренних дел, которое было обосновано необходимостью проведения оперативно-розыскного отождествления личности и признано законным судами общей юрисдикции. В определении от 15 апреля 2008 г. № 312-О-О об отказе в принятии к рассмотрению этой жалобы Конституционный Суд РФ указал, что проводимое в рамках ОРД отождествление личности и уголовно-процессуальные действия по задержанию подозреваемого осуществляются в различных правовых режимах и имеют самостоятельные правовые основания, предусмотренные соответственно Законом об ОРД и УПК РФ. Отождествление личности относится к мерам проверочного характера для установления лиц, причастных к преступной деятельности, путем непроцессуального опознания по идентифицирующим признакам и не предполагает применения такой меры принуждения, как задержание отождествляемого лица. Задержание как мера принуждения обеспечения подготовки и проведения ОРМ или достижения каких-либо целей ОРД Законом об ОРД не предусмотрено. Оно может иметь место в порядке и по основаниям, установленным КоАП РФ и УПК РФ, с обязательным составлением протокола задержания.

Приведенное положение с полным основанием можно отнести к правовой позиции Конституционного Суда РФ, поскольку в нем на основе системного толкования правовых норм разъяснена недопустимость задержания граждан для решения задач ОРД. Эта правовая позиция была воспроизведена в ряде других определений Конституционного Суда РФ об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан, которые задерживались сотрудниками оперативных служб за незаконный оборот наркотиков либо за получение взяток без должного документального оформления (определения от 22 апреля 2010 г. № 531-О-О и 532-О-О, от 27 мая 2010 г. № 704-О и др.). Таким образом, Конституционный Суд РФ ограничил усмотрение оперативных сотрудников в выборе тактических приемов задержания при проведении ОРМ, указав на иную правовую природу применения мер принуждения в отношении лиц, застигнутых при совершении преступления.

Наглядным примером действия механизма конституционного контроля являются судебные решения по жалобам другого гражданина, оспорившего конституционность положений ст. 12 Закона об ОРД, которые воспрепятствовали реализации его права на ознакомление с судебным постановлением о прослушивании его телефонных переговоров. В определении от 16 апреля 2009 г. № 404-О-О, а также в ряде других аналогичных решений было установлено, что нормы Закона об ОРД не содержат запрета на выдачу копии судебного решения о проведении ОРМ, а право обвиняемого на получение такой копии, предусмотренное п. 18 ч. 4 ст. 47 УПК РФ, может быть реализовано путем направления запроса в орган, осуществляющий ОРД, где в соответствии с законом этот документ хранится. Конституционный Суд РФ признал право лиц, ставших объектами ОРМ, на ознакомление с судебными решениями, на основании которых они осуществлялись. Руководствуясь этим решением, заявитель в суде общей юрисдикции добился предоставления ему копии судебного решения о прослушивании его телефонных переговоров, которое смог в дальнейшем обжаловать в кассационном порядке, реализовав таким образом свое право на судебную защиту.

Следовательно, конституционный контроль за ОРД выступает одним из важных элементов механизма государственного контроля и надзора за этим видом правоохранительной деятельности, обеспечивая непосредственно проверку качества норм Закона об ОРД и опосредованно проверку практики их применения в деятельности оперативных подразделений.