Полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью полиции определены Законом о прокуратуре, Законом об ОРД и другими нормативными актами. Полномочия прокурора при надзоре за оперативно-розыскной деятельностью в части прав, обязанностей и средств прокурорского реагирования не отличаются от полномочий по надзору за исполнением законов. Если и можно говорить об особенностях должностных полномочий, то их нужно рассматривать в контексте условий надзорной деятельности, связанной с секретностью и негласностью ОРД. Таким образом, при надзоре за ОРД прокурор обладает теми же полномочиями, что и при надзоре за исполнением законов, с учетом специфики, обусловленной необходимостью сохранения государственной тайны.

Согласно положениям ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

— при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов полиции, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

— требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

— вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

— по основаниям, установленным законом, возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать от нарушения закона;

— освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

— опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

— вносить представления об устранении нарушений закона.

В соответствии с законом должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Перечисленные полномочия, во-первых, не носят абсолютного характера и нуждаются в объяснении, во-вторых, представленный в Законе о прокуратуре перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен (хотя и с оговорками) полномочиями прокуроров, закрепленными другими законами (например, ГПК РФ в части обжалования постановлений суда о проведении ОРМ).

Действительно, прокурор вправе иметь доступ к документам и материалам, необходимым для осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Однако ему предоставляются лишь те документы, которые отражают сведения, входящие в предмет прокурорского надзора. Оперативно-служебные документы предъявляются по правилам, которые установлены для работы со сведениями, содержащими государственную тайну. Прокурор не уполномочен проводить выемку, принудительное изъятие или поисковые действия в служебных помещениях органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Например, он не может требовать, чтобы сотрудник оперативного подразделения открыл сейф или шкаф и представил хранящиеся там документы для осмотра.

Согласно ст. 21 Закона об ОРД по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя:

— дела оперативного учета;

— материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств;

— учетно-регистрационную документацию;

— ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Анализ законодательства показывает, что применительно к надзору за оперативно-розыскной деятельностью перечень оперативно-служебных документов, представляемых прокурору, носит исчерпывающий характер.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД). По смыслу закона, если подобные сведения содержатся в документах представленного перечня, то они прокурору предоставляются с учетом требования ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД.

Однако прокурору предоставляются лишь те документы, которые отражают сведения, входящие в предмет прокурорского надзора. Казалось бы, именно они имеют правовое значение, важны для прокурора и должны им изучаться. Но делопроизводство в сфере оперативно-розыскной деятельности построено таким образом, что подобные документы концентрируются в делах вместе с теми, которые содержат сведения, не входящие в предмет надзора. Прежде всего речь идет о делах оперативного учета, которые заводятся в целях собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов оперативно-розыскной деятельности, а также принятия на их основе соответствующих решений органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ст. 10 Закона об ОРД). В них документально фиксируются и сведения, не входящие в предмет прокурорского надзора. Это планы, отчеты, справки, сводки и т. п. Более того, часто путем анализа дел оперативного учета можно установить сведения о лицах, оказывающих в соответствии со ст. 17 Закона об ОРД содействие оперативным подразделениям полиции. В настоящее время вопрос разделения информационных массивов на подлежащие и не подлежащие представлению прокурору решен путем формирования вторых частей дел оперативного учета, в которых концентрируются материалы, отражающие организацию, тактику и методику, а также результаты ОРД.

При представлении оперативно-служебных документов прокурору необходимо руководствоваться нормативными правовыми актами, регламентирующими охрану государственной тайны и работу с документами особой важности, совершенно секретными и секретными.

Надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требований Закона об ОРД возлагается на Генерального прокурора Российской Федерации и уполномоченных им прокуроров, которыми являются прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов, округов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры, а также выделенные для этой цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченные прокуроры, а в Генеральной прокуратуре Российской Федерации — заместители Генерального прокурора Российской Федерации, Главный военный прокурор и его заместители, начальники главных управлений, управлений и отделов и их заместители (старшие помощники и помощники), старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями.

Руководители прокуратур должны обеспечить наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, оформленного в установленном порядке допуска к секретным, совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности. Уполномоченные прокуроры должны иметь для работы с документами надлежаще оформленный допуск.

Перечень уполномоченных прокуроров руководители прокуратур обязаны своевременно доводить до соответствующих органов внутренних дел, а также направлять его в вышестоящую прокуратуру.

К надзорной проверке допускаются только те прокуроры, которые указаны в перечне, и только им могут предоставляться соответствующие оперативно-служебные документы.

Особо следует обратить внимание на то, что при представлении оперативно-служебных документов прокурору необходимо соблюдать законодательство в сфере охраны государственной тайны. Несоблюдение режима секретности ведет к привлечению к дисциплинарной или уголовной ответственности сотрудников оперативных подразделений и руководителей полиции. Здесь необходимо проявлять принципиальность и учитывать, что на прокуроров полностью распространяются требования Закона о государственной тайне, часть 2 ст. 32 которого гласит, что лица, осуществляющие прокурорский надзор, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, в соответствии со ст. 25 данного закона. Согласно ст. 25 Закона о государственной тайне порядок доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, устанавливается нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Руководители полиции несут персональную ответственность за создание таких условий, при которых прокурор знакомится только с теми сведениями, составляющими государственную тайну, и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей.

Главным нормативным документом Правительства Российской Федерации, изданным во исполнение ч. 1 ст. 25 Закона о государственной тайне, выступает Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63. Она определяет следующий порядок доступа должностных лиц, в том числе прокуроров, к документам, содержащим государственную тайну.

1. Уполномоченный прокурор допускается к сведениям, составляющим государственную тайну, после предъявления им предписания на выполнение задания, документов, удостоверяющих личность, и справки о допуске по соответствующей форме.

2. Предписание на выполнение задания подписывается руководителем прокуратуры, заверяется печатью и регистрируется в журнале учета выдачи предписаний на выполнение заданий. В предписании на выполнение задания указывается основание для командирования и надзорной проверки. Предписание на выполнение задания выдается для посещения только одной организации.

3. Прокурор может иметь доступ в присутствии работников принимающей организации, ответственных за прием командированных лиц, только к тем сведениям, составляющим государственную тайну, которые ему необходимы для выполнения задания, указанного в предписании на выполнение задания.

Доступ прокуроров к сведениям, составляющим государственную тайну, осуществляется по письменному разрешению руководителя принимающей организации. Разрешение оформляется на предписании на выполнение задания с указанием конкретных носителей сведений, составляющих государственную тайну, с которыми можно его ознакомить.

4. Предписание на выполнение задания и справка о допуске по соответствующей форме регистрируются в журнале учета командированных. После регистрации справка о допуске по соответствующей форме остается в режимно-секретном подразделении принимающей организации, а предписание на выполнение задания с отметкой о форме допуска командированного гражданина передается принимающему его должностному лицу. Указанное должностное лицо заполняет на оборотной стороне предписания на выполнение задания справку, после чего данное предписание передается в режимно-секретное подразделение принимающей организации, где хранится в отдельном деле не менее 5 лет. Справка о допуске по соответствующей форме возвращается прокурору для сдачи в выдавшее ее режимно-секретное подразделение. На обороте справки о допуске по соответствующей форме делается запись с указанием степени секретности сведений, с которыми ознакомился командированный гражданин, и даты ознакомления, которая заверяется подписью руководителя режимно-секретного подразделения принимающей организации и печатью этой организации.